2013 年台灣的東南亞區域研究年度研討會 RCEP 初探與未來發展

 梁銘華 德霖技術學院通識教育中心助理教授 liang.minghua@gmail.com - 1 - 摘 要 第 21 屆東協(ASEAN)高峰會暨第 7 屆東亞高峰會(EAS)於去(2012)年 11 月 20 日在柬埔寨首都金邊舉行。東協十國與中國、日本、韓國、澳大利亞、紐西 蘭和印度等六個夥伴國家共同宣誓將於今(2013)年正式開啟《區域全面經濟夥伴 關係》(ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)談判，且計劃於 2015 年完成並正式啟動。根據 RCEP 的內容，東協十國 與其他六國將對彼此間的自由貿易協定(FTA)更加活化，其項目包括：貨品貿易、 服務貿易、投資、經濟暨技術合作、智慧財產權、競爭規範和爭端解決機制等問 題，進行協商達成共識。估計，RCEP 將成一個人口超過 30 億人、國內生產毛 額(GDP)逾 16 兆美元的超級自由貿易區。更重要的是，RCEP 的 16 國佔我國貿 易總值（進口加出口）超過 6 成，因此，RCEP 對台灣的重要性可想而知。 然而，台灣濟部長曾多次公開宣示希望能加入 RCEP。但兩岸關係及國際政 治因素能否讓台灣加入值得後續研究。以目前而言，2015 年能否完成談判；抑 或政治宣示實質意義大於經濟合作，也有待後續觀察。但從國際經貿法的角度來 看，六個夥伴國家與東協都有「東協+1」的 FTA 簽署；中、日、韓三國與東協 也正在談判「東協+3」；而這六國與東協也在談「東協+6」。換言之，RCEP 是建 立在六個「東協+1」的基礎上。但值得注意的是，「東協+3」和「東協+6」開啟 協商談判至今已有一段時程，但尚無實質結果。未來 RCEP 談判將面臨東協內部 成員間與外部貿易夥伴（六國）間產業競合的問題。其次，由美國主導的亞太經 濟整合《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》(Trans-Pacific Partnership, TPP)協定， 亞太經濟合作會議(APEC)將其視為亞太自由貿易區(FTA-AP)的途徑之一。因為 中國非 TPP 的談判成員國，未來 RCEP 和 TPP 在亞太區域經濟整合的競逐和其 背後的國際政治意涵值得觀察與研究。 因此，首先，本論文將從國際經貿法的角度，探討 RCEP 未來談判可能會面 臨的整合障礙（可能產生的產業衝突），以及「東協+N」彼此間可能面臨的協商 談判障礙，特別是特定產業和關稅問題各國有不同的堅持與看法。其次，從國際 政治的角度，中國力挺東協主導的 RCEP 和不加入美國主導的 TPP，這背後的政 治意涵為何？最後，台灣希望雙管齊下加入 RCEP 和 TPP，政府應該要加速特別 法規的修正（調整關稅、開放市場），藉由正在推動的「自由經濟示範區」計劃， 提早適應未來的自由化；並輔導產業升級或轉型，減少未來因加入 FTA 可能造 成的損失與衝擊。 關鍵字：區域全面經濟夥伴關係、跨太平洋夥伴關係、亞太區域整合 - 2 - 壹、前言 第 21 屆東南亞國家協會（The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN， 以下稱東協）高峰會暨第 7 屆東亞高峰會(East Asia Summit, EAS)於去(2012)年 11 月 20 日在柬埔寨首都金邊舉行，東協十國與其有簽署自由貿易協定(Free Trade Agreements, FTAs)的六個國家（中國、日本、韓國、澳大利亞、紐西蘭和印度） 共同宣示，於今(2013)年起正式展開《區域全面經濟夥伴關係》(ASEAN Framework for Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)1談判，並且 通過 2011 年第 19 屆東協高峰會所提出的 RCEP 協商原則與目標(Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership)。2 根據前述 RCEP 的協商原則來看，東協十國與其他六國將對彼此間的自由貿 易協定更加活化，其項目包括：貨品貿易、服務貿易、投資、經濟暨技術合作、 智慧財產權、競爭規範和爭端解決機制等問題，進行協商達成共識。估計，RCEP 將成一個人口超過30億人、國內生產毛額(GDP)逾16兆美元的超級自由貿易區。 更重要的是，RCEP 的 16 國佔我國貿易總值（進口加出口）超過 6 成，3因此， RCEP 對臺灣的重要性可想而知。 另一方面，在美國的強力主導下，《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》 (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPP)4目前已經有美國、加拿大、墨 西哥、秘魯、智利、越南、馬來西亞、新加坡、汶萊、澳大利亞與紐西蘭等 11 個亞太經合會(APEC)的會員國加入，日本也於今(2013)年 3 月宣布加入成為第 12 個談判的國家。該《協議》儼然成為亞太地區經濟整合的軸心。從經貿利益 的角度來看，加上日本後，TPP 成員國內生產毛額(GDP)的總值，接近全球總值 的 40%，遠超過歐盟的 22%，將成為全球規模最大的經濟整合市場。而這些國 家占我國貿易總值（進口加出口值）約為 30%，已經超過我國與中國大陸的貿易 值 22%。5 無論是 TPP 或 RCEP 都屬於區域性的自由貿易協定性質，但兩者的內容及 1 Full text is available at http://www.asean.org/news/item/asean-framework-for-regional-comprehensive-economic-partnership .(4/20/2013) 2 Full text is avaliable at http://www.asean.org/images/2012/documents/Guiding%20Principles%20and%20Objectives%20for %20Negotiating%20the%20Regional%20Comprehensive%20Economic%20Partnership.pdf (4/20/2013) 3 「RCEP 可能較 TPP 後發先至」，聯合報，2012 年 09 月 24 日，版/A2。 4 TPP 草創初期是由新加坡、紐西蘭、汶萊及智利 4 國(P4)於 2005 年共同發表簽署「跨太平洋戰 略經濟夥伴協定」(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPSEP)。2008 年美國正式加入 談判，TPSEP 之名稱即縮減為「跨太平洋夥伴協定」(TPP)，另在美國加入後，談判動能增強， 迄今成員共 12 國，並已召開 16 回合談判。 5 同前註。 - 3 - 貿易方式有些許不同。我國馬總統宣示要八年內加入 TPP，經濟部長也多次說 TPP 和 RCEP 要同步進行，可見簽署亞太區域性自由貿易協定對我國來說相當重 要。本文擬從國際經貿法的角度，探討 RCEP 未來談判可能會面臨的整合障礙（可 能產生的產業衝突），以及「東協+N」彼此間可能面臨的協商談判障礙，特別是 特定產業和關稅問題各國有不同的堅持與看法。其次，從國際政治的角度，中國 力挺東協主導的RCEP和不加入美國主導的TPP，這背後的政治意涵為何？最後， 臺灣希望雙管齊下加入 RCEP 和 TPP，政府應該要有那些實質作為。 貳、RCEP 內容是什麼？ RCEP 是區域貿易協定(Regional Trade Agreements，RTA)的一環。因此，必 須符合 WTO 的規範。6 一、RCEP 協商原則 首先，將符合關稅暨貿易總協定(GATT)1994 第 24 條及服務貿易總協定 (GATS)第 5 條之規定。也就是 GATT 締約成員必須消除彼此間絕大部分貿易 (substantially all the trade)之關稅及其他限制貿易措施。而 GATS 締約成員必須涵 蓋絕大部分服務部門(substantial sectoral coverage)。而所謂「絕大部分服務部門」， 可以用服務部門之數量、貿易量、服務供應模式等來作認定。成員國間必須消除 協定所涵蓋服務部門「絕大多數」(substantially all)不符合 GATS 第 17 條「國民 待遇」(national treatment principle)之歧視措施，並不得新增歧視措施。 第二，RCEP 要能顯著提升東協國家與其貿易夥伴間（六個東協+1）自由貿 易協定的深度及廣度，並顧及個別國家的差異情況。第三，RCEP 將包含促進貿 易與投資並增加其透明度之條款，此亦可提升成員對於全球及區域供應鏈之參與 程度。第四，在考量參與成員差異發展水平下，RCEP 將給予低度發展之東協成 員適當形式之彈性空間，包含特殊及優惠待遇條款，並與現存之東協+1 自由貿 易協定一致而可資適用；第五，目前東協+1 自由貿易協定及其他成員間雙邊或 多邊之自由貿易協定將續存，且 RCEP 中之條款將不減損上述協定中任何文字或 條件。第六，任何與東協簽訂的自由貿易協定之貿易夥伴，非 RCEP 原始簽署國 將被允許加入協商，惟須受限於全體參與者同意之文字與條件。RCEP 協定將包 含開放進入條款，使任何未參與 RCEP 協商者，無論係已與東協簽訂自由貿易協 定之貿易夥伴及或外部潛在經濟合作對象，於RCEP完成協商後亦可加入。第七， 技術協助及能力建構條款將可能併入協定中，此將以現存東協+1 的自由貿易協 定為基礎，使開發中及低度開發國家能充分參與協商、執行 RCEP 下之義務並共 享 RCEP 產生之經濟利益。第八，關於貨品貿易、服務貿易、投資及其他領域之 協商將以平行之方式進行，確保廣泛之協商結果。 6 RCEP 原文提到：Consistency with WTO: The agreement shall be consistent with the WTO Agreement. - 4 - 二、貨品貿易 RCEP 將致力於漸進式消弭大部分貨品關稅與非關稅貿易障礙以建立自由 貿易區，而為達成高程度貿易自由化，關稅談判將以一廣泛之基礎進行協商，此 將立基於目前 RCEP 參與談判成員貿易自由化程度，及在關稅減讓公式(tariff lines)及貿易價額(trade value)方面之大幅度關稅削減。關稅減讓表將追求區域經 濟整合之最大化利益。此處應優先處理之事項，係針對低度開發東協成員利益相 關關稅消弭之早收清單。 三、服務貿易 RCEP 協定將以一廣泛、高品質之程度消弭大部分服務貿易限制或歧視性措 施，此有關服務貿易的規定及義務將與 GATS 之規範一致，且其可幫助參與成員 達成在 GATS 及東協+1 自由貿易協定中之承諾。所有成員的開放部門及提供服 務之模式將受協商成果所拘束。 四、投資 RCEP 將致力於區域內創造自由化、活絡性高之投資環境其協商將涵蓋四大 支柱，包含投資提倡(promotion)、投資保護(protection)、投資活絡(facilitation)及 投資自由化(liberalization)。 五、經濟暨技術合作 RCEP 協定下之經濟及技術性合作將致力於消弭成員間之發展缺口並極大 化執行 RCEP 協定之共同利益，此將以東協及其貿易夥伴間現存之經濟合作協議 為依歸，其合作範圍將包含電子商務及其他經協商成員同意之其他領域。 六、智慧財產權 關於智慧財產權之討論將著重於減少與智慧財產權相關貿易障礙及投資事 宜，並藉由智慧財產權之運用、保護及執行等方面進經濟整合及合作相關之倡議， 達到上述目標。 七、競爭規範 在促進競爭、經濟效率、消費者福利和減少反競爭的基礎上，RCEP 將考慮 各成員國因國家制度和能力差異，在該區域競爭能力的不同。 八、爭端解決機制 提供一有效果、效率且透明協商的程序進行磋商，以利爭端的解決。 RCEP 的談判將考慮包括由的 RCEP 參與國間的自由貿易協定，同意在談判 的過程中涵蓋其他問題，並考慮到新出現的問題。 - 5 - 參、RCEP 的內部與外部因素 從前述很清楚理解，RCEP 是植基於現存的六個東協+1 的基礎上，透過彼此 更深化的合作達成經濟整合的目的。然而吾人回顧東協+3 和東協+6 的歷史，不 難發現，東協+3 早在 1997 年就開始洽談，直到 2007 年發表第二次聯合聲明時， 才通過將進行東亞合作和東協+3 的合作計畫(East Asia Cooperation and APT Cooperation Work Plan (2007-2017))，希望能建構東亞自由貿易區(East Asia Free Trade Area, EAFTA)。而東協+6 始於 2005 年東亞高峰會，旨在推動東亞綜合經 濟夥伴關係(Comprehensive Economic Partnership for East Asia, CEPEA)，到目前 為止尚未有實質結果。 從東協內部觀察，主要是以東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area, AFTA) 為基礎。ATFA 是在 1992 年的東協高峰會中提出，預定於 15 年內，即在 2008 年以前成立自由貿易區。然在 1995 年第五屆東協高峰會中有廣泛之經濟整合議 題討論，包括加速 AFTA 成立之時間表，因此，自原先的 15 年縮短為 10 年，即 將 2008 年提前於 2003 年前成立東協自由貿易區。 從前述經驗不難發現，東協成員國無論是東協自身的 AFTA 或與外部夥伴洽 談的「東協+N」，基本上都是曠日廢時，而 RCEP 能否如期於 2015 年談判完成 當然就值得觀察。 一、內部成員間的問題 目前東協各國來說，透過共同有效優惠關稅(Common Effective Preferential Tariff, CEPT)來降低或減少關稅，其中汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡 和泰國等六個國家，有將近 99%的貨品貿易是列入 CEPT 優惠中，而且稅率都在 0~5%。現階段，前述六國在 CEPT 的基礎上，平均關稅從 2003 年的 12.76%降 到現今的 1.51%。寮國、緬甸、柬埔寨和越南，也有 80%的貨品貿易是列入 CEPT 項目內，列入的項目中有 66%的品項關稅是 0~5%。7 2009 年，東協內部更簽署 了《東協貨品貿易協定》(ASEAN Trade in Goods Agreement, ATIGA)，8希望能夠 有效降低區域內會員國的貨品流通成本。 相對於貨品貿易，服務貿易的談判較少，多數會員國服務貿易承諾服務涵蓋 有限，且開放數度緩慢。服務貿易包括四種模式：跨境提供服務、國外消費、商 業據點設立和自然人移動。9這些模式對大都屬於開發中國家的東協會員國而言， 7 參照東協官網： http://www.asean.org/communities/asean-economic-community/category/asean-free-trade-area-afta-c ouncil (2013/4/24) 8 參照東協官網： http://www.asean.org/communities/asean-economic-community/category/asean-trade-in-goods-agree ment (2013/4/24) 9 GATS 第一條第二項規定，服務貿易係指透過下列四種方式所進行的國際服務交易，其為：（1） - 6 - 要開放其市場有相對性的困難。在投資方面，1998 年有東協投資區域架構協議 (Framework Agreement on the ASEAN Investment Area, AIA)和東協投資保障協議 (ASEAN Investment Guarantee Agreement, IGA)。此乃為促進外資投資及創造一個 自由和開放的投資制度，實現東協經濟整合的目標。10 此外，東協也在2003年宣示於2020年建構東協共同體(ASEAN Community)， 其包括「東協政治安全共同體」(ASEAN Political-Security Community)、「東協經 濟共同體」(ASEAN Economic Community, AEC)，以及「東協社會文化共同體」 (ASEAN Socio-Cultural Community)三大支柱，並於 2007 年第東協高峰會中再度 決議，將建立東協共同體的目標提前至 2015 年實現。換言之，是將 RCEP 和 AEC 兩者相互掛勾。申論之，東協國家希望以 AFTA 區域內的低關稅，輔以促進投資 的政策，將 RCEP 當作手段，做為實踐 AEC 的方式，達到經濟整合開放市場來 創造最大共同利益。但此一方式，能否為東協十個會員國所接受？或東協的寮、 緬、柬、越等國能否接受市場開放的衝擊，還要後續觀察。換言之，RCEP 雖名 義是由東協主導，但其是否能如掌控 AEC 這般順利，值得觀察。但可確定的是， RCEP 和 AEC 是相輔相成，也是相互影響。 根據今(2013)年 4 月在汶萊舉行的第 9 屆東協經濟共同體委員會會議 (ASEAN Economic Community Council Meeting)，馬來西亞國際貿易與工業部秘 書長麗貝卡(Datuk Dr Rebecca Fatima Sta Maria)指出，東協經濟共同體（ASEAN Economic Community, AEC）11已進入最後階段，目前已完成約 77.5%《東協經濟 共同體藍圖》(AEC blueprint)下之措施，所有東協成員國現需確認已符合進入 AEC 下一階段之目標。此次會議特別針對服務、關稅整合及經濟發展公平性等 關鍵議題進行討論。同時，會議中亦透過對東協經濟共同體在 2013 年及 2015 年優先交付事項(the prioritized AEC deliverables for 2013 and 2015)之討論，以期 順利在 2015 年達成 AEC 之目標。在跨部門合作方面，會議關注實行 AEC 措施 時所面臨的挑戰，並重申在國家與區域層面加強跨部門合作之重要性。同時，此 次會議亦針對東協各國在服務部門下所作承諾之進展，包含空中運輸、金融服務， 並對加強《東協服務業架構協定》(ASEAN Framework Agreement on Services, AFAS)之努力進行盤點。除此之外，此次會議批准了東協成員國對《東協自然人 移動協定》(the Movement of Natural People Agreement)之承諾時間表，以期促進 投資者、商業人士及技術性勞工在東協國家間之移動。12 自一會員境內向其他會員境內提供服務，即跨境提供服務（模式一）；（2）在一會員境內對其 他會員之消費者提供服務，即國外消費（模式二）；（3）由一會員之服務提供者以設立商業據 點方式在其他會員境內提供服務，即商業據點設立（模式三）；（4）由一會員之服務提供者以 自然人呈現方式在其他會員境內提供服務，即自然人移動（模式四）。 10 參照東協官網： http://www.asean.org/communities/asean-economic-community/category/asean-investment-area-aia-c ouncil (2013/4/24) 11 Full text is available at http://www.asean.org/archive/5187-10.pdf (2013/4/24) 12 外電報導：National News Agency of Malaysia- Bernama，2013 年 4 月 9、10 日。轉載自：中華 - 7 - 若從 AFTA 和 RCEP 兩者的內容來看，都是漸進式的方式來解決貨品貿易關 稅問題，一般是將東協六國（汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國） 和其他四國分開處理，且強調尊重差異和不同自由化的時間表。因此，即使是未 來 RCEP 談判，區域全面經濟夥伴關係下的自由貿易區同樣也不會是類似於歐盟 的機制，而是一個相對鬆散的多邊對話和磋商平臺，針對不同成員國的發展水準 和承受經濟整合的能力不同，給予實現目標的靈活性。好處是藉由此一平臺談判 解決問題；但相對的壞處是因應各國的經濟水準不一，而達成經濟整合目標的時 間將會比較長久。 二、外部成員間的問題 RCEP 除了東協十國外，還有其他六個外部國家。這六個國家間彼此除了東 協+3 和東協+6 外，還有美國主導的 TPP；中日韓三邊自由貿易協定；13以及已 於 2010 年生效的韓國-印度自由貿易協定(FTA)。中日、韓日因為領土爭端而在 2012 年陷入關係低谷。因此，在當前形勢下，中日韓啟動 FTA 談判不僅涉及經 貿制度的安排，也體現出特別的政治和外交意味。 從經濟本質來看，FTA 無疑會為中日韓三國民眾帶來實質利益。在三邊自由 貿易區內，關稅和其他貿易限制將被取消，物資流動會更加順暢，區內商家可以 降低生產成本，獲得更大市場和收益，消費者則可獲得價格更低的商品，中日韓 三國的整體經濟規模和福利都會有所增加。此外，中日韓 FTA 談判的即時效應 和附加價值更是不容小覷：一是，去(2012)年以來，圍繞著釣魚臺和獨島（日本 稱竹島）的領土爭端，中日關係和韓日關係急劇下降，但經濟領域的對話有望成 為日本與中韓修復關係的突破口；二是，中日韓 FTA 先行，會帶動東亞共同體 的理想向前邁進一大步；其三，中日韓若達成世界上屈指可數的巨大自由經濟貿 易圈，將進一步加深三國的相互依存度。 中、日、韓三國在產業結構上主要以進出口為導向，中間產品貿易流量較大。 三國間的自由貿易區將進一步提升彼此的競爭水準和效率，促進三國產業結構的 調整，使各國勞動力的垂直分工和水準分工更加合理、有效。14 中、日、韓的産業結構具有互補性。相對發達的日本和南韓在資本和技術密 集型産業上競爭優勢明顯，而中國大陸的競爭優勢目前仍主要集中於資源或勞動 力密集型産品上。在產業影響方面，農業是三國 FTA 談判可能最具爭議之處。 日、韓兩國均擔心中國大陸的廉價農產品傾銷進口，尤其對韓國而言，這情形與 經濟研究院（WTO 及 RTA 中心） http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=129537 (2013/4/24) 13 起源於 2008 年 12 月，中、日、韓三國領袖共同發表「三國夥伴關係聯合聲明」，提議展開三 國 FTA 的聯合研究。2010 年舉行了聯合專家組首次會議；2011 年 12 月提出最終研究報告； 2012 年開始協商談判。 14 引用：「中日韓 FTA 分歧：多為市場準入」，網路資料。 http://big5.jrj.com.cn/gate/big5/finance.jrj.com.cn/2013/04/07105115204423.shtml (2013/4/24) - 8 - 美國、歐盟農產品進口韓國有所差異，因此必須另有因應對策。15 在製造業方面，在中、日、韓 FTA 的架構下，對中國大陸製造業產生壓力 的部門包括：石化、汽車、機械和電子、鋼鐵、造船等，尤其是從事高科技生產 的企業。對日本而言，中國大陸的食品飲料、服裝、紡織品原料及成衣等，對日 本是屬敏感性產業；而從韓國進口的製造業產品均非高關稅產品，所以對日影響 較小。對韓國來說，因為有美國與歐盟 FTA 的施行，中、日、韓 FTA 對其製造 業的衝擊就相對減少許多，初步而論，在與中國大陸的貿易中，紡織品、消費類 產品以及電子和電氣設備是敏感產品，而在與日本的貿易中，機械、電子電氣設 備、有色金屬、運輸設備等較為敏感。16 中、日、韓三國若要洽談 FTA 都已經需要考慮前述的經濟與產業面因素， 若要談判 RCEP 時，當然也會遇到相同問題，而且也會造成 RCEP 在洽談或未來 簽署的不利因素或障礙之一。 在印度方面，目前與東協、中國（藉由亞太貿易協定(APTA)）、日本、馬來 西、新加坡韓國等存在 FTA 的關係。印度為目前 RCEP 談判各方最保守者。印 度的貿易結構主要出口棉花及礦石等原物料而進口製成品。但中國認為，印度貿 易政策上經常實施保護措施，而中國又是印度貿易救濟措施的最大受害者。例如 化工産品領域，截至 2012 年 6 月，國外對中國發起的反傾銷調查合計 309 件， 其中印度一國就發起了 89 件，等於是歐盟、美國兩家對中國化工産品反傾銷調 查之和。17若以中國大陸的指控，RCEP 是要建立一個現代化、廣泛、高品質的 經濟合作協議，而印度未來能否符合此一規範也相當值得懷疑。雖然 RCEP 漸進 式的條件開放市場，但印度是否能配合不無疑問。而且中國、印度和東協成員也 有些開發中的國家，當 RCEP 在談判時是由東協或中國或印度主導，這時要看這 些國家的政治實力與經濟影響力。而這些也都影響 RCEP 的談判進程。此外，印 度和紐、澳洽談中的 FTA，對奶類産品面臨很大開放壓力，相較於印度與東協、 日本及韓國等簽署的 FTA 協定中奶類産品均得以保護，有很大差異。18 三、東協與外部成員間的問題 既然 RCEP 是以六個東協+1 為基礎，那將其擴大為東協+6 是否能順利完成？ 以「中國-東協自由貿易區」為例，2012 年中國與東協貿易額創下歷史新高，突 破了 4,000 億美元，同比增長了 10.2%，高於中國對外貿易 6.2%的平均增幅。中 國連續 4 年成為東協最大的交易夥伴國，東協則是中國的第三大交易夥伴。在稅 率方面，幾乎所有貨物貿易商品都是零稅率，但在化工品、塑料、輪胎、紡織服 15 同註 12。 16 同註 12。 17 引用：「印度應剋制貿易保護主義衝動」，網路資料。 http://dailynews.sina.com/bg/news/int/chinanews/20121126/17053994766.html (2013/4/24) 18 引用：歐盟-印度自由貿易談判面臨印度奶農的挑戰」，網路資料。 http://big5.ce.cn/gate/big5/intl.ce.cn/sjjj/qy/201304/17/t20130417_24300104.shtml (2013/4/28) - 9 - 飾、金東協材料、柴油、錄音機、球、車等及其相關製品，中國對東協各國採相 異的關稅稅率，而東協各國也對中國採不同稅率。而且，中國與東協各國所承諾 的優惠關稅稅率也有所不同。如何在談判中處理前述的問題，也將是 RCEP 能否 如期完成的重要因素之一。另外，在服務貿易和投資方面，《中國-東協自由貿易 協定》19在第 6 章的 50 條和第 7 章第 51 條可以看到，都僅止於框架(framework) 的目標形式，尚未有實質的結果出現。而且，印度、日本兩國與東協在服務貿易 的部分尚在洽談中，還沒有具體目標。這些也都會影響未來 RCEP 服務貿易的談 判進程。 在貿易自由化的部分，雖然六國都與東協簽署自由貿易協定，但以 RCEP 要 求高品質的自由化程度為目標，東協國家就會有些成員國在實踐上有困難。例如 東協的寮、緬、柬、越等國仍然擔心中國產品衝擊其產業，該 4 個成員國就與中 國在 2015 年實現「零關稅」缺乏應對準備。20如前述。東協的 AEC 是希望藉由 RCEP 來實踐，因此《東協經濟共同體藍圖》中提到的航空運輸、醫療保健、電 子業、旅遊業、物流業列入優先領域；以及生產相關的分銷、電信業、金融服務 業等，都在 RCEP 談判中列為重要議題。21但觀察中國對東協國家的承諾表中， 沒有前述的醫療保健、電子業、旅遊業、物流業、分銷、電信業、金融服務業等 的承諾，而且東協很多國家開放前述項目的程度也很低，因此能否達成 RCEP 高 品質的自由化程度有待觀察。 肆、TPP 對 RCEP 的相互作用 《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》(TPP)與《區域全面經濟夥伴關係》 (RCEP)的發展係 2012 年亞太區域整合的兩大重要議題。TPP 以美國為首在亞太 地區所推動之「高標準、涵蓋範圍與區域廣泛，以及堪稱為 21 世紀 FTA 典範」 的經濟整合體，未來並可能成為 APEC 實現「亞太自由貿易區」（Free Trade Area of the Asia Pacific，FTA-AP）進程的主要整合動力。另一 RCEP 則以東協為中心 向東亞國家推展之經濟整合力量。 目前 TPP 談判迄今已有 16 回合。但對於服務業、電子商務、智慧財產權、 環境、勞工等領域，各國意見仍難以整合；只有在關稅、電信、法規一致性等方 面，有實較大質進展。其中尤以去(2012)年 12 月，在紐西蘭奧克蘭閉幕的 TPP 第 15 回合談判後，參與 TPP 談判的 11 國宣佈將在 2013 年結束談判。由於在過 往 TPP 談判中從未訂定如此詳細之時間表，該進展已扭轉各界原先悲觀的預期。 探究其原因，無疑是東協十國與六個夥伴國家將於 2015 年實現 FTA 有關。也因 19 相關條約內容參照東協官方網站。 http://www.asean.org/asean/external-relations/china/item/asean-china-free-trade-area (2013/4/28) 20 中國-東盟商務理事會中方常務副秘書長許寧寧專訪，「中國-東盟經貿合作將實現新跨越」，網 路資料。http://theory.people.com.cn/n/2013/0304/c136457-20664940.html (2013/4/28) 21 譚瑾瑜，「RCEP 現況及臺灣因應之道」，網路資料：國家政策研究基金會 http://www.npf.org.tw/post/3/11763 (2013/4/28) - 10 - 為 RCEP 對於不同發展水準的國家給予特殊考量，迫使美國在 TPP 談判過程中， 對於爭議性議題不得不採取較大彈性的妥協，以避免落後於 RCEP。 一、從政治面觀察兩者互動關係 從中國的角度來看，北京一直認為 TPP 是美國「經貿圍堵」中國的一項陰 謀，而積極籌組 RCEP 以為應對。22但對外又說，RCEP 是東協主導，中國全力 支持。主要是減少東協國家對中國的經濟威脅之感。中國的東協專家許寧寧接受 南方日報專訪就提到，「RCEP 符合中國實施的「睦鄰、安鄰、富鄰」（三鄰）的 外交政策，符合中國主張的在地區合作中東協發揮主導作用。」 23前述說法儼然 是一種經濟外交政策的運用。然而，TPP 的 12 個談判國中，越南、馬來西亞、 新加坡、汶萊、澳大利亞、紐西蘭和日本等 7 國同時也是 RCEP 的創始會員國。 其實，亞太國家在自由貿易協定中同時有「雙重會籍」或「三重會籍」（RCEP、 TPP、APEC）比比皆是，不足為奇。對美中兩大國來說，參加彼此主導的自由 貿易組織，是符合雙贏的原則。 從美國的角度來看，TPP 是亞洲政策的一環。有學者認為，美國再平衡亞洲 戰略(Rebalancing Asia Strategy)本來就不限於軍事層面，而是包含外交、政治與 經濟。美國在推動外交、政治與經濟事務的同時，當然也可趁便洽談軍事。其中 最重要的莫過於正進入或準備談判的《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》及美國 與歐盟之間的《跨大西洋貿易與投資夥伴協定》（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）。一旦成形，美歐日三大經濟體都將受惠，而未參加談判的中 國大陸、俄羅斯、印度與巴西則將受到影響。24 2012 年 11 月，美國總統歐巴馬(Barack Hussein Obama)贏得總統選舉連任後， 美國的亞洲再平衡戰略發起新一輪攻勢。歐巴馬連任後立即出訪亞太國家—泰國、 緬甸和柬埔寨，並出席東亞高峰會議。與此同時國務卿希拉蕊(Hillary Rodham Clinton)和國防部長潘內達(Leon Panetta)先於歐巴馬開始亞太之行。而且與以往 的亞洲戰略不同，不僅強調與日本、韓國、菲律賓和澳大利亞這些已經相當友好 國家的同盟關係，而且要建立新的夥伴關係，如印度、印尼、緬甸和越南等國， 而這些國家大部分是中國的近鄰。2008 年金融海嘯爆發，也是美國加入 TPP 的 時刻，但並沒有中斷美國對 TPP 部署的積極性，尤其在最近一年多以來，又有 澳洲、秘魯、越南、馬來西亞和日本等 5 國加入，於是原先單純的多邊自由貿易 區協定，忽然擴充成為環太平洋、具有強烈政治意涵的超級自由貿易區。 簡單來說，TPP 是美國主導的亞洲平衡戰略，要平衡的是中國的勢力。RCEP 22 此觀點摘自：陳一新，《兩岸在 RCEP 與 TPP 之間的選擇》，中國時報，2013 年 3 月 29 日， 版 A28。 23 許寧寧專訪，「東盟牽頭 RCEP 比美國主導 TPP 更容易建成」，網路資料： http://news.sina.com.tw/article/20121122/8369300.html (2013/5/5) 24 此觀點摘自：陳一新，《再平衡亞洲政策的調整》，旺報，2013 年 3 月 11 日。網址： http://news.chinatimes.com/forum/11051404/112013031100404.html (2013/5/5) - 11 - 是中國主導的亞太經貿秩序，主要是希望穩固中國在亞太地區的經貿龍頭地位， 並且削減美國的影響勢力。因此，到目前為止，美中兩國都沒有參與對方所主導 的自由貿易體制。但對其他國家而言，特別是東協國家，採取平衡政策，所以有 「雙重會籍」或「三重會籍」的出現，也由於美中雙邊都在爭取東協國家和亞太 周邊國家的支持，因此 RCEP 是採取開放的態度歡迎其他會員體加入，而 TPP 也感受到壓力，也開始調整策略，在一些爭議性相對不大的談判中，美國會採取 讓步的策略已加速談判的進行。 二、從經貿面觀察兩者互動關係 歐巴馬熱心推動 TPP，還不僅著眼於長期戰略的部署。從金融海嘯以來，歐 美資本主義大國都致力於掌控戰略資源，擴大商品與投資市場，企圖擺脫金融海 嘯所帶來的經濟危機。對美國來講，擴大市場更是關鍵。因為美國的最大經濟困 境在於失業率居高不下，美國除用貨幣政策量化寬鬆(Quantitative easing, QE)來 刺激經濟，增加消費；另一解決之道是可以透過擴大出口（美國國內的消費力已 經很難再成長）來增加美國的經濟動能。東亞正是購買力旺盛的重要地區。這就 不難理解歐巴馬熱衷於推銷 TPP 的原因。我國學者也很清楚提到，「美國主導的 目的是救它國內的經濟，它國內經濟現在這個情況，再加上歐巴馬想要重返亞洲， 所以它用 TPP 當成一個機制來推動它在亞太地區的經濟戰略，同時滿足它國內 的需求。看到這一點你又發現，在 TPP 談判議程裡，處處顯出議程鋪陳都是以 美國利益為主、為思考，它不是真的在求亞太經濟的整合，它是在求美國出口的 擴張。」 25 當然，美國推動的 TPP 不僅用來對抗東協+1 或東協+3，更借用 APEC 這個 槓桿來主導 TPP 的方向。不難想像，美國將要求 TPP 成為 APEC 所有參與者一 起的共同市場，要求所有參與者徹底開放市場。一方面抑制中國在東亞的地緣作 用，另方面在與歐洲國家的市場爭奪戰拔得頭籌，是一箭雙雕的策略。但美國也 有不同學者觀點26認為，「美國大力推動 TPP，卻將大陸排除在外，但亞太地區 經濟發展以大陸為中心，供應鏈也都連結大陸，建立一個不包括大陸的貿易協議， 毫無道理可言。」 27 另一方面，RCEP 是中國在 FTA 策略中很重要的一大步。析言之，以國內生 產毛額(GDP)來看，歐盟、美國、中國和日本位於全球前四位。歐盟本身就是一 個自由貿易區；美國有全球第二大的北美自由貿易協定(NAFTA)，中國與東協雖 已建立自由貿易區，但畢竟大都是開發中國家。而日本和美國或歐盟同屬已開發 25 政治大學國關中心副研究員李瓊莉觀點。網路資料： http://news.sina.com.tw/article/20121128/8419155.html (2013/5/5) 26 該學者為美國知名中國問題專家傅立民（Charles Freeman）。他在華府智庫「卡內基國際和平 研究院」發表新書並接受提問時表達的意見。傅立民是美國前總統尼克森 1972 年訪中國時的 首席翻譯，之後曾擔任國務院中國科科長、駐北京大使館公使、助理國防部長等職務。 27 「美智庫：北京無權替臺灣討論釣島」，聯合報，2013 年 3 月 30 日，版 A20。 - 12 - 國家，在談判彼此的 FTA 開放市場較易達成共識。在可預見的未來，除了中日 之間有可能達成某種形式的自由貿易協定外，中國幾乎沒有機會和歐盟和美國訂 立自由貿易協定。在某種程度上，全球第一、第二和第四大經濟體不僅正在打造 不同類型的彼此間雙邊 FTA，並且事實上將中國排除在外。歐洲和美國分列中國 貿易夥伴的前兩位，日本即使對於中國的貿易重要性有所降低，但也是中國的第 五大貿易夥伴，因此，假如美歐日之間的自由貿易談判取得任何進展，他們之間 的貿易將會增加，並很可能會壓縮中國產品的出口市場。 而中國所倡議的 RCEP，無論是其所覆蓋的國家經濟總量，還是其對中國的 貿易重要性，在現階段均不能與歐盟或者美國相提並論。所以，對中國而言，這 顯然意味著更為嚴峻的 FTA 競爭。以往中國憑借低廉成本和產業聚集所形成的 全球貿易優勢，已經因為自由貿易協定的制度性安排逐漸抵消。 單純從經貿角度觀察，若美國加入 RCEP 而且中國也加入 TPP，其實對雙邊 的國際貿易有助益加分的效果。主要是因為多哈回合談判陷入僵局，全球層面的 貿易自由化難以期待，大規模或大區域的 FTA 談判成為主要實現貿易自由化的 手段。以東亞而言，中日韓三國 FTA 對其自身國內有很大的幫助，特別是中國 與日本和韓國間產業互補性強；重疊性低，只要克服一些外部問題，洽談成功的 機率高。對美國經濟大國來說，無論是進口或出口產業，亞太地區一直是它重要 的市場之一，美國期待的擴大出口市場，東亞國家正是它很好的銷售地點。 伍、結論：兼論臺灣參與 RCEP 與 TPP TPP 是高品質、高標準的自由化。其所涉議題深度與議題廣度上均超越 WTO， 且根據 TPSEP 設定的目標，P4（最初創始四個會員國）預定在 2017 年前，將所 有關稅調降為零。涵蓋範圍也很廣：目前成員國均宣稱未來 TPP 協定將不會有 排除項目，所有產業部門（農業、工業及服務業）均須納入談判。除傳統 FTAs 所涵蓋議題外，TPP 協定將增加有關新興議題與跨領域議題，如環境、金融服務、 電信與勞工議題等。 比較 RCEP 與 TPP，吾人不難發現，RCEP 雖也強調較高的貿易自由化，卻 容許發展程度較落後的成員國設置關稅例外措施，以及較長的過渡期，同時其加 入條件也比強調高標準、高品質的 TPP 來得寬鬆，兩相比較，顯然 RCEP 比 TPP 更容易實現區域整合之目標。 至於 RCEP 的概念內容，表面是要深化東協與中國、日本、韓國、澳、紐、 印度等六國的「東協+1」自由貿易區，並解決過去由中國主導的「東協+3」和 由日本主導的「東協+6」之成員國範圍重複，以及相互爭奪區域經濟合作主導權 等問題，但其背後則有深層的戰略意圖，即在因應美國挾 TPP 在經濟上高調「再 平衡亞洲」戰略。 臺灣面對這樣的情境應要有何種做為？目前全球 329 個 FTA 中有 70%於 - 13 - 2003 年之後簽訂。我國於 2003 年至 2008 年間，由於兩岸關係緊繃，在區域經 濟整合方面形同繳出一張白卷。現今在亞太地區，我國只和中國大陸簽訂類似 FTA 的《兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)。但中國大陸不是臺灣唯一市場，加 入 RCEP 或 TPP 或兩者都加入，對臺灣將有實質助益。根據經濟部國貿局資料， 一旦我成功加入 TPP，工業部門受惠最深，特別是紡織業、化學塑橡膠業、成衣、 皮革、金屬製品與汽車零件業等，我國出口總值在業者大舉外出搶單下，一年可 再增加 106 億美元。28經濟部長張家祝也表示，臺灣的出口競爭力面臨很多困難， 必須加速與其他國家洽簽貿易協定，加入區域經濟整合 RCEP 為開發中國家，市 場成長強勁，開放程度不如我國，很值得開展。29 當臺灣面臨自由化的衝擊時，應該有何做為？近來臺灣推動的「自由經濟示 範區」，範圍包括現行：基隆港、蘇澳港、臺北港、臺中港、高雄港及桃園航空 城「五海一空」，是一個不錯的測試機會。如前所述，TPP 是高標準協議，涵蓋 範圍大，不只是造業，也包含服務業與農產品，因此「自由經濟示範區」可以考 驗臺灣的承受力，也可以藉此強化臺灣的體質。有學者提到，「這波臺灣加入 TPP 的決心，以及臺商回臺潮將是很好的推力。由於大陸政策轉向，勞力密集的產業 優勢不再，臺商回流，可以協助臺灣轉型。然而政府對於臺商回流也是有選擇性 的，須為高附加價值的產業才行，此外一定比例的製造業對服務業的發展也有幫 助。」 30經建會主委也表示，「示範區內將大幅鬆綁，物流、人流、資訊流，特 別是希望打破法規框架，透過自由經濟示範區，邁向自由化、國際化，打造區內 便利的經商環境，創作加入 TPP 與 RCEP 的條件。」 31 如前所述，TPP 第 16 回合談判在議題上，關稅、電信、法規一致性與發展 等方面已達成初步協議，未來智慧財產權、競爭、環境等非邊界的相關議題，才 是真正 TPP 有別於其他 FTAs 的關鍵。而這些所牽涉與規範的層面，已從國家邊 境、到產業、到企業內部公平競爭的問題，在產業上，有無政府介入形成不公平 競爭，在企業上，有無智產權爭議、違背勞工或環境規範而形成不公平競爭的問 題，這些情形都將受到規範。也就是說，未來 TPP 的世界，不僅僅是邊界貿易 的自由、便捷化，同時各國國內的競爭法規與條件均將趨於一致，政府可以介入 的空間也將受到嚴格的限制。 臺灣目前尚未加入 TPP 諮商中。前述問題也將是我國加入 TPP 時所要面臨 的嚴苛條件。另外，我國加入世界貿易組織(WTO)對於農業在邊境上的保護方式， 是採高關稅及關稅配額，再加上農產品的「特別防衛機制」(Special Safeguards, SSG)。目前我國農產品平均實際關稅接近 8%（工業產品只有 0.7%），且其中不 28 《我若加入…出口將躍進 TPP 新一輪談判 下月啟動》，經濟日報，2013 年 4 月 19 日，版 A4。 29 《張家祝：暫不提振興方案》，經濟日報，2013 年 5 月 1 日，版 A2。 30 王健全(中華經濟研究院副院長)，「打破靜止狀態 考驗臺灣承受力」，經濟日報，2013 年 3 月 28 日，版 A3。 31 「5 海 1 空 推動自由經濟示範區」，2013 年 3 月 27 日，聯合晚報，版 A5。 - 14 - 乏如稻米、鳳梨、大蒜、花生、紅豆及香菇等關稅超過 100%的農產品。加入 TPP 後絕大部分的農業關稅保護都必須降到零，農業也將受到很大衝擊。 經濟部引用中華經濟研究院的資料在立法院報告，「臺灣若加入 TPP，農業 產值估計減少 24.42 億美元。相對的，工業部門受益最大，紡織業產值會增加 44.59 億美元；化學、塑膠、橡膠製品業產值會增加 20.23 億美元；成衣皮革製品產值 則會增加 12 到 14 億美元，服務業的總產值則會提升 115.62 億美元，社會福利 也將增加 36 億美元。國內生產毛額(GDP)則可增加約 1.46%。」 32 除了關稅保護以外，我國在邊境保護措施方面還有從量課稅(specific duty) 或以關稅配額（Tariff Rate Quotas, TRQ）、特別防衛機制(SSG)措施對特別敏感項 目加以保護，這些措施如果化做關稅等量(tariff equivalent)，常常超過一般的高關 稅水準，因此高關稅、關稅配額及從量課稅項目等，均為我國在加入 TPP 談判 中將面臨較大調整壓力的項目。 在區域經濟整合風潮之下，各國彼此消除關稅與非關稅障礙，相互給予自由 化的貿易通路，已是全球的主流趨勢，我國欲爭取公平貿易機會，即必須同樣有 開放市場的準備與承諾。開放市場措施不但可協助我國加入區域經濟整合行列， 獲得進入國際市場取得公平競爭的機會，如果能逐步的開放市場，更可以減少國 內產業因為突然開放而可能承受到之衝擊；國內各產業界因為開放措施所激發出 來的動態調整能力，則是促進產業技術進步與整體經濟資源做更有效的利用與配 置的動力，對於國家整體競爭力必可產生向上提升的效果。 32 「初估我農損 24 億美元 卓士昭：加入 TPP 利大於弊」，聯合晚報，2013 年 3 月 25 日，版 A4。